Trabajo final de introducción a los estudios gubernamentales

Curso Propedéutico de la Maestría en Políticas Públicas LocalesColegio de Jalisco


Trabajo para la materia:
Introducción a los Estudios Gubernamentales
Coordinador del Seminario:

Dr. Alberto Arellano Ríos

Título del trabajo:

Modelos interpretativos del cambio en los servicios urbanos de transporte de pasajeros en Guadalajara


Autores: Dr. Gerardo González Herrera
Lic. Mario Arturo González Herrera


10 de diciembre de 2009

Índice
Índice 2
Resumen 3
Modelos interpretativos del cambio en los servicios urbanos de transporte de pasajeros 5
Movilidad Urbana y política del transporte. La disputa por el espacio público y por la nueva política pública. 15
El transporte para los pobres...un pobre transporte 19
Cambios institucionales y organizacionales en el servicio de transporte colectivo 22
Contractualización de la eficiencia operativa 24
El modelo hombre-camión 26
Contractualización de las relaciones organizacionales 29
Nueva configuración institucional. “La nueva esfera pública” 32
Algunos aterrizajes del nuevo concepto de Espacio Público 34
Territorios para lo público 36
Estaciones multifuncionales y multimodales 37
Tecnologías habilitantes 38
Conclusiones 40
Referencias Bibliográficas 42
Referencia en Internet 44

Resumen
Se exploran algunas de las acepciones históricas sobre “lo público” para definir el espacio físico, político, social y económico que los servicios urbanos de transporte tienen en nuestros contextos. Es relevante para la descripción de esa noción reconocer que se trata de un espacio territorial concreto: la calle, la plaza, la banqueta, en síntesis la ciudad; y por tanto al lugar donde se congregan, comunican y actúan los seres humanos.
Por lo que simultáneamente la noción nos pone en contacto directo con la discusión de “la cosa pública”, el interés público, con los poderes públicos, la política pública y la acción pública y la forma singular en la que tiene su aterrizaje en el ámbito de la movilidad urbana y del servicio de transporte público.
Para este sector que se analiza se ponen en la discusión los diferentes niveles organizacionales que concurren en la prestación del servicio y los modelos interpretativos del cambio que está sucediendo en diferentes contextos nacionales.
Por un lado, los modelos reconocen la existencia de una red de organizaciones gubernamentales que congregan, al poder ejecutivo y legislativo, a un conjunto de dependencias, organismos públicos descentralizados, empresas paraestatales, etc., al menos en dos niveles de gobierno, el estatal y el municipal. Pero por otro, se reconoce que hay un modelo operativo, el denominado hombre-camión, disperso y ambiguo, a través del cual los particulares prestan mayoritariamente el servicio, en algunos casos en coordinación con otros prestadores, incluidas empresas paraestatales, y en la mayor cantidad de veces en franco conflicto y rivalidad “por el centavo”, lo que en últimas se viene traduciendo en un servicio público de baja calidad y poca competitividad frente a la cada vez más frecuente movilidad urbana en autos privados.


Modelos interpretativos del cambio en los servicios urbanos de transporte de pasajeros
La clarificación de nociones sobre “lo público” es de mucha relevancia para el entendimiento de los espacios públicos, lugar en donde se concretiza el servicio de transporte en las ciudades, así como para la clarificación de los actores políticos que participan en la arena de la esfera pública.
En la discusión histórica, Guerra (1998) advierte sobre lo complejo de darle al léxico público una sola interpretación, aunque lo común y central del término llevará a pensar en esa dirección y a olvidar su connotación polisemántica e histórica. Público, dice Guerra, “…nos remite siempre a la política: a concepciones de la comunidad como asociación natural o voluntaria, al gobierno, a la legitimidad de las autoridades. Lejos de ser sólo el calificativo neutro y cómodo de un “espacio” o de una “esfera” que se opone siempre, implícita o explícitamente, al campo de lo “privado”, a la esfera de los individuos y de las familias, de las conciencias y de las propiedades, el público es al mismo tiempo el sujeto y el objeto de la política: sea la del Antiguo Régimen (el bien común, los cargos públicos, la “felicidad pública” de los ilustrados) o la revolucionaria (el salut public de los jacobinos) o la del constitucionalismo liberal (los poderes públicos legitimados por la soberanía del pueblo).”[1]
En el análisis de las organizaciones públicas también es compleja la fijación de este límite y lo es aún más cuando se identifica que muchas de estas organizaciones han confundido lo gubernamental con los intereses corporativistas que los vinculan a la prestación de servicios por “privados”, vinculados partidariamente o con una condición de súbditos obedientes a los designios del monarca. Como reconoce Oszlak (1984), justificada su existencia, a partir de la producción de bienes, servicios, regulaciones y símbolos que atienden demandas del contexto social, el funcionamiento de la burocracia depende del acceso a recursos derivados de la legitimidad de su existencia como materialización institucional del Estado, pero también como capacidad de movilización de intereses propios, para adquirir y contratar capacidad operativa, necesarios para sostener las condiciones de su existencia. La reproducción de las organizaciones públicas depende así de la propia legitimidad que impriman a sus actos (Ibíd.), y de la forma particular de ganar su legitimidad general del propio régimen en el que se inscribe.
Nos resulta especialmente importante referirnos a este último aspecto por el rol que las estructuras corporativas adquirieron en el régimen mexicano como elementos constitutivos de la estabilidad y de la forma en que se dirimían los conflictos entre actores, asignándoseles importancia especial a las prácticas patrimonialistas que convertían al servicio público en una concesión a los demandantes sociales, y como fuente de reparto de prebendas entre los actores participantes, pero más aún porque asumimos que la transformación de esas prácticas es un fenómeno que habrá que ir desmontando, en la medida que se logre hacer explícito y conocido.
Creemos que los estudios organizaciones en México deben de aspirar a realizar una contribución social en transparentar esas prácticas y ayudar a la instauración de otras más acordes con los principios democráticos y con un efectivo enfoque hacia el cumplimiento de metas de interés general.
Esta última consideración nos sugiere observar detenidamente los entornos y las arenas en los que se elaboran e implementan las políticas y tener en cuenta que en sociedades que surgieron históricamente de sistemas en los que la autoridad vertical es el elemento básico de referencia de cualquier acción organizada, ésta proporciona cohesión –al menos simbólicamente hablando- a través del cual se genera cooperación, por lo que se reconoce que las estructuras jerárquicas desempeñan un papel simbólico, dan certidumbre a los actores y los ubican en su representación de la acción social (Cabrero 1998)
Lindblom (2000), sugiere el criterio de análisis del ajuste mutuo entre las partes involucradas en el complejo proceso de las decisiones públicas como criterio político-social que completa el cuadro de restricciones y criterios decisionales que enfrenta todo gobierno. Dependerá de la “cultura administrativa” predominante al interior de los gobiernos, así como su relación con las arenas de conflicto/negociación en el proceso de las políticas para determinar en cada caso cuál de estos criterios se impone.
En el sector que se analiza, más allá de las organizaciones gubernamentales que formalmente detentan la atribución de prever por el buen desempeño del servicio, se encuentran actuando cotidianamente otros tantos actores formales e informales que le dan real contenido al conflicto y menos frecuentemente a la participación cooperativa.
Enmarcado entonces nuestro caso de análisis podemos decir que el problema del transporte urbano de pasajeros en México, o más extensamente las condiciones en las que los habitantes de las ciudades realizan sus viajes, es un problema nacional porque la mayoría de la población habita en el medio urbano o bien realiza con mucha frecuencia interacciones cotidianas con las grandes concentraciones poblacionales y, por tanto, utiliza medios de transportación suburbana, intermunicipal o foráneos.
Sin embargo el nivel en el que se han venido abordando los problemas y las medidas es predominantemente local, en la mayor parte de los casos ausente de una adecuada intervención federal, centralizado en la autoridad ejecutiva estatal, con poca participación del poder legislativo y con muchas insuficiencias para lograr la efectividad en la coordinación entre el nivel estatal y el municipal, no obstante la facultad constitucional conferida a los municipios en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
No obstante cada vez es más frecuente que en el ámbito de ciudades y conurbaciones las autoridades estatales y municipales buscan atender la problemática de movilidad y transporte con un nuevo instrumental teórico y práctico, aunque en varios casos se carece de suficientes instrumentos institucionales y tecnológicos innovadores y más aún, de un marco de actuación que armonice adecuadamente las facultades y atribuciones disponibles para cada nivel de gobernación.
Por otro lado, es frecuente que el Gobierno, como hemos dicho rector y responsable de la prestación del servicio público, atienda directamente a través de empresas públicas de transporte a una parte de la demanda de transporte (aunque en porcentajes reducidos), sin embargo en la mayor parte el modelo organizacional y de relaciones con el entorno tiene una interpretación predominantemente corporativista, donde la presencia de una red de grupos políticos y camarillas partidarias explican mayormente los cambios organizacionales, ya en el nombramiento de directivos y trabajadores, ya en las prestaciones a los sindicatos y líderes o bien en la orientación de los cambios e innovaciones que se realizan. El análisis de este modelo[2] nos permite asegurar que se ha priorizado la satisfacción de los actores en el ajuste mutuo que realizan y que se han dejado de lado criterios de calidad y eficiencia a la hora de asignar recursos al cambio[3].
Frente al descrédito de los organismos públicos, el mayor porcentaje de viajes de la demanda en la movilidad urbana se viene realizando por medios privados, en una mayor parte en vehículos privados (automóviles, motocicletas, etc.) y en el caso de los servicios públicos de pasajeros a partir de la concesión, subrogación en su caso, que hace el Estado a particulares para que realicen el servicio correspondiente. De tal manera que se provoca un modelo de relación interorganizacional con influencia pública y privada (concesión y contratos de subrogación), en donde el conflicto y la cooperación rebasa el ámbito de lo público gubernamental.
Por un lado una suma de dependencias (al menos se ven involucradas las de gobierno, desarrollo urbano, obras públicas y naturalmente las encargadas de vialidad y transporte); conjuntamente con el poder legislativo y los ayuntamientos que provocan una ambigüedad. La pertenencia a un mundo formal de relaciones interorganizacionales y al mismo tiempo participes de los movimientos flexibles y complejos de juegos políticos entre actores se constituye en una tensión permanente que ayuda en la explicación de muchos de los comportamientos organizaciones. Sin embargo es de reconocerse que el gobierno, en sustitución de una lógica integral, común y congruente, intenta dar cierta homogeneidad de actuación, discurso y resultado en la propia conformación de estas redes (Arellano 2000)
Así, es necesario construir el entorno de relaciones intergubernamentales que enmarcan a la organización y en la cual ésta influye, las formales que definen la norma y los recursos de actuación y las informales que actúan conformando un entorno similar al de las anarquías organizadas, con esquemas decisionales parecidos a los botes de basura (March y Olsen 1997) y por otro, revisar las condiciones en las que se realiza el servicio concesionado, por el impacto social y ambiental que tiene en la cotidianidad, así como para tratar de entender los ejes estratégicos en los que se puede ir dando la innovación y la introducción de nuevas alternativas tecnológicas en este sector.
Este trabajo se propone una breve revisión del modelo institucional[4] y organizacional que se puede encontrar en la mayor parte de las ciudades mexicanas y que deriva en un servicio público de transporte de pasajeros de baja calidad, inconexo y en muchos casos caótico, que, por un lado, pierde competitividad frente al auto privado y, por otro, contribuye a la congestión de las vialidades y a la generación de problemas ambientales y económicos de mucha relevancia para la poca calidad en la vida de los habitantes y de la poca competitividad y atractividad de muchas de las ciudades mexicanas.
Así es de tomarse en cuenta que en el país está en marcha una tendencia a encontrar una nueva forma de relación entre las empresas operadoras del servicio de transporte de pasajeros, las autoridades reguladoras y el personal encargado de la conducción directa de los vehículos (los choferes)[5] por lo que se considera necesario destacar algunas de las dificultades a las que habrá de enfrentarse el cambio y proponerse orientar con algunos ejes de innovación.
En ese sentido el trabajo asume algunas hipótesis propositivas para avanzar hacia una concepción innovadora de la ruta que pueden tomar ciertas medidas de solución. La primera de éstas supone que una nueva autoridad reguladora puede incidir en el mejoramiento global del servicio si establece una relación que busque la corresponsabilidad de los actores en una nueva forma de convivencia que enfatice las opciones colectivas, a través de redes integradas de movilidad y que destine el espacio público adecuado para su buen desempeño.
En este nuevo acuerdo por la movilidad colectiva se aprecia que la contractualización con los entes operadores (tanto públicos[6] como privados) supone establecer el criterio de calidad en la prestación del servicio y para ello se requiere convenir los parámetros de eficiencia que permitan medir el buen desempeño global del sistema. Por otro lado, otra hipótesis considera que es posible modificar patrones de actuación de los conductores (choferes), si se modifica el esquema de relación laboral y se establecen esquemas de retribución por desempeño.
En los escenarios hipotéticos de cambio, la tecnología, en su sentido amplio, es un vector que habilita el proceso dinámico de toma de decisiones y que ofrece diversas alternativas para favorecer la innovación en el sector, sin embargo esta pieza no puede substituir los efectos sociales y políticos que cualquier cambio provoca.
Movilidad Urbana y política del transporte. La disputa por el espacio público y por la nueva política pública.

“La selección colectiva es una compleja suma de selecciones culturales en favor de una presunta identidad colectiva” Wagensberg Jorge, “A más cómo, menos por qué… (Metatemas 92), 2005

La identidad colectiva de las ciudades parece ir por dos carriles riesgosamente paralelos, por un lado los habitantes que pueden navegar por la supercarretera a velocidades “infinitud” a través de servicios privados de alta tecnologías de información y realizan sus actividades desplazándose cotidianamente por la ciudad en medios privados confortables, en los que mayoritariamente se trasladan 1.5 personas por automóvil, cuando su capacidad es mayor. En el otro extremo se encuentra el analfabeta informacional que vive en los márgenes de la modernidad tecnológica y que realiza sus desplazamientos urbanos fundamentalmente en medios de transporte colectivo “para pobres”. Si bien en la actualidad auto no es sinónimo de “rico”, si lo es de un medio predominantemente excluyente e individualista.
Los habitantes de las ciudades mexicanas, siguiendo las peores tradiciones desarrollistas, hemos decidido culturalmente por darle una mayor relevancia social a su majestad el auto, “dime que carro tiene y te diré el prestigio social que tienes” y si, por otro lado, se percibe el descuido hacia los sistemas de transporte colectivo que son vistos con enfoque “social” (favorecer a los más necesitados), el mensaje cultural es dejar cuanto antes lo colectivo y sumarse a la modernidad de viajar en carro.
El gasto público se destina entonces a los votantes en autos y por tanto a cada vez más vialidades y obras de infraestructuras construidas para dar más fluidez y contradictoriamente lo que se obtiene son más autos, que paradójicamente cada vez avanzan menos en más tiempo debido a la carencia de vías. La lógica simple nos indica que ante el incremento de unidades particulares, nunca serán suficientes las vías de comunicación urbana, sobre todo con el crecimiento exponencial de “cotos” o unidades habitacionales en los límites de las ciudades y la falta de vialidades primarias para desahogar el inmenso número de vehículos que diariamente (sobre todo en horas pico), realizan recorridos hacia el centro o hacia los destinos laborales (como ejemplo basta voltear en las mañanas al Boulevard López Mateos). El resultado es congestión y contaminantes a la atmósfera. Si sumamos los abusos de particulares que disponen del espacio público para otros fines privados, el resultado es que tenemos un interés general que se resuelve fundamentalmente atendiendo a intereses individuales y que usa (abusa), del espacio público en formas egoístas y poco solidarias.
Autos y más autos en aparente rápida circulación por las calles, transporte público sin infraestructura propia y en un cotidiano abuso y descoordinación, compitiendo entre sí y con otros vehículos por ir más rápido y captar más pasaje y entre todos éstos, los valerosos peatones que se juegan cotidianamente la vida para cruzar vialidades entre vehículos automotores y por intentar caminar en banquetas, cuando existen, invadidas por equipamientos, negocios y autos a los que la calle les es insuficiente e invaden plazas y vías.
La importancia que la transportación colectiva de pasajeros tiene potencialmente para el armónico desarrollo de las ciudades es especialmente importante por la contribución que un sistema eficiente puede tener al mejoramiento de las condiciones de vida de amplios sectores de la población; el efecto sobre el medio ambiente y en la reducción de la contaminación, tanto por la introducción de tecnologías más limpias en los vehículos de transporte colectivo, como por la aportación en la agilización y buen funcionamiento de las vialidades.
Otro aspecto destacable es su legado en la restitución de espacios de convivencia y vinculación de clases sociales. En la actualidad nuestro país enfrenta riesgos de polarización entre sectores sociales y de formas diferentes de exclusión y segregación que tienden a confrontar y debilitar el tejido social. Como dijimos anteriormente, la imagen más frecuente asocia a la transportación colectiva con los bajos ingresos y la transportación privada con altos, en algunos casos altísimos ingresos, imagen reforzada por una cultura que le asigna al vehículo privado atributos de éxito social.
La mayor parte de las ciudades no cuentan con un modelo de transportación que ponga en el centro la solución de un problema de movilidad sustentable y que habilite la oferta disponible hacia la mayoría de la población, incluyendo a los sectores que no pensarían en usar transporte colectivo, pues no alcanza los niveles de servicio, confort, seguridad y eficiencia del auto privado.
Así se considera que el mejoramiento del transporte colectivo de pasajeros debe ser producto de una combinación de eficiencia en el modelo y de convencimiento a los usuarios de vehículos privados, a partir de evidencias concretas, de las ventajas de substitución o en su caso complementación al proponer medidas de integración de las opciones privadas con otros sistemas de transportación colectiva. Ello supone romper con una concepción de la función de la autoridad (ejecutiva y legislativa) de ser el “policía” de conductores y vehículos, penalizando a los individuos y a las unidades, para pasar a poner un nuevo énfasis en el servicio y, por ejemplo, penalizar el mal desempeño del sistema.
Por otro lado, supone el poder hacerlo de manera “negociada” con los actores participantes y no a partir de las imposiciones de “soluciones” tecnológicas, jurídicas, etcétera (por decreto o ley o con artefactos tecnológicos, aparentemente “neutros” pero con una clara implicación social y económica que vale la pena reconocer.
El transporte para los pobres...un pobre transporte
Otra confusión cultural en la política pública tradicional de transporte en México lleva con demasiada frecuencia a enfatizar que el transporte público es para los pobres. Contrariamente algunos sistemas, siguiendo la tradición de los sistemas avanzados, especialmente los europeos y asiáticos, se han propuestos atender a la mayoría y estructuran redes de transporte colectivo. El resultado es que el trasporte para los pobres es un pobre transporte, que se mueve en la marginalidad de las políticas públicas y que carga sobre los sectores de menores ingresos un mayor tiempo de traslado, incertidumbre sobre la frecuencia de paso de las unidades y un servicio inseguro, frecuentemente accidentado, por las condiciones de rivalidad y presión que conlleva “la guerra por el centavo” y por cubrir la “cuenta” que el conductor tiene que cubrir al rentista tenedor de una concesión.
En la cotidianidad la reflexión de muchos de los usuarios “sin auto” pareciera ser: me resigno a ser pobre, pero me enoja que cada día el transporte público me lo recuerde y que la política de transporte para pobres recluya a los usuarios a la peor de las opciones. El mensaje cultural es entonces esforzarse para generar las condiciones económicas y estar en condiciones de abandonar, en cuanto sea posible, los medios masivos de transporte y satisfacer las necesidades de movilidad en auto privado, aunque sea un “chocolate[7]” contaminante y destartalado.
Por otro lado, la trampa de las políticas tarifarias para favorecer a los pobres termina por encarecer los traslados, en la medida que los recursos escasos para las empresas operadores reducen las condiciones de calidad en la prestación del servicio y se convierten en mayor tiempo de traslado, en mayor número de transbordos o en el uso de taxis como alternativa desesperada para evitar llegar tarde a los compromisos laborales.
Un caso claro que ejemplifica lo dicho anteriormente es el Metro de la Ciudad de México, que viene traduciendo una política social de subsidio general por el bajo precio del pasaje en una pérdida de la calidad del servicio que reduce la frecuencia y consecuentemente traslada los costos a un mayor tiempo de traslado para millones de usuarios. Contraria a esta política subsidiaria general, claramente se podrían explorar medidas que favorezcan a los usuarios frecuentes (con bonos mensuales o anuales) y que posibiliten los transbordos entre distintos modos de transporte, como ya sucede en el sistema Pretren de la ciudad de Guadalajara.
El cambio permitiría favorecer a los usuarios frecuentes, independientemente de su condición económica, en lugar de seguir considerando que el subsidio general favorece a los que menos tienen.
En otros casos, aún en los programas para la mejora de la calidad en el transporte público se vienen incorporando los enfoques pobretistas y los que consideran “costosos”, política y económicamente los cambios. Frente a la penalización en el uso excesivo del transporte privado o frente a los poderosos intereses sindicales y corporativistas, la receta pareciera ser: no hacer nada. Sin embargo queda claro que no hacer cambios profundos y no redefinir prioridades a favor de los transportes colectivos seguirá siendo mucho más costoso para la sociedad y el ambiente.
Un tercer tipo de pobretismo viene enfatizando que los modos de transporte público deberán ser “baratos”, “rentables”, “autosustentables”, etc, sin tomar en cuenta que los recursos públicos escasos se vienen empleando en obras “caras” para el auto y la movilidad privada, a las que no se les exige criterios de retorno de inversión, pues se considera de utilidad pública. Los sistemas modernos de transporte colectivo pueden ser sostenibles financieramente, pero no debería ser una premisa para definir su alcance y operación.
Cambios institucionales y organizacionales en el servicio de transporte colectivo[8]

Las situaciones problemáticas y las medidas de solución en la prestación del servicio de transportación colectiva pueden ser consideradas desde diferentes enfoques. En el que aquí se propone el énfasis está puesto en la perspectiva institucional y organizacional. Esta premisa parte de considerar que este abordamiento ha sido insuficientemente explorado, como recurso para la identificación de medidas de mejora en el sector y como contribución a la generación de espacios de convivencia de mayor calidad de vida.
A través de este caso y orientados a partir de las Teorías Organizacionales, intentamos reconocer la dificultad que plantea entender a un sistema compuesto de unidades públicas y privadas que poseen entre sí notables diferencias, derivadas del debate permanente sobre el rol que juegan en la sociedad y que las definen en términos de sus niveles de autonomía, de las funciones encomendadas, del tamaño y clientela a la que se dirigen, de la jurisdicción y los recursos que movilizan. Aunque contamos con las herramientas del análisis tradicional de la burocracia estatal, nos resultan insuficientes, pero que al mismo tiempo no podemos prescindir de su aporte para entender esta red de relaciones formales, así como la dinámica interna del aparato estatal y la compleja trama de relaciones que establece con la sociedad civil.
Como ha sido planteado anteriormente, es posible pensar en el establecimiento de una nueva forma de relación institucional que refuerce la capacidad reguladora de las autoridades del transporte, al tiempo que fortalece la eficiencia y compromiso de las empresas operadoras con el servicio de transporte de pasajeros e incorpora la opinión de los usuarios, otorgándoles capacidad de influir económicamente en la evaluación del desempeño del sistema y de los operadores.
Contractualización de la eficiencia operativa
Un nuevo entramado jurídico, financiero, operativo puede ser estructurado en el abordamiento de las acciones públicas[9] en el sector. Algunas experiencias apuntan a la necesidad de diferenciar y estructurar con mucha precisión diferentes ámbitos de actuación y estructuración. En el centro el de la regulación (entidad reguladora) en donde la autoridad recupere su sentido de vigilante del interés público y establezca los nuevos compromisos con la eficiencia y la calidad, incluyendo la opinión de los usuarios.
En su sentido amplio, la autoridad concentra las atribuciones conferidas al legislativo como ente responsable de elaborar un nuevo marco jurídico institucional, así como al nivel ejecutivo en el que confluyen los niveles estatal (regularmente concentrador de las facultades de concesión y supervisión de los operadores) municipal (a quienes formalmente les correspondería la atribución del servicio, pero que en la mayoría de los casos ejercen únicamente una función de opinión y presión para la dotación del servicio a sus municipios).
En el nivel operativo del servicio (tradicionalmente conformado por las empresas públicas o privadas que prestan el servicio) y con características relaciones obrero-patronales. En el primer caso, las empresas paraestatales con sindicatos y condiciones laborales de trabajo con poco énfasis en la calidad y la buena rendición de cuentas; y en el caso de las organizaciones privadas, concesionarias del servicio, con un modelo de hombre-camión y de “chambismo” informal y poco estructurado[10].
Por otro lado, en los nuevos sistemas se han venido incorporando entes para el manejo financiero de los recursos, usualmente un fideicomiso con funciones administradoras y de garantía de pago a los actores participantes y un operador encargado de la venta de títulos de transporte y el control de los accesos al sistema.
Estas funciones principales se muestran esquemáticamente en la figura que se inserta en la página siguiente.
Adicionalmente en algunos sistemas se ha incorporado a prestadores de servicios que “externalizan” algunas actividades privadas y públicas. Caben en este esquema las labores de vigilancia, limpieza, construcción y mantenimiento tanto de las vías como de las estaciones y parabuses.
ORGANISMO REGULADOR
Confluencia de estado y ayuntamiento
(Incluyendo a los usuarios)
OPERADORES
DEL SERVICIOPúblico y Privados
OPERADOR DEL RECAUDO
OTROS PRESTADORES DE SERVICIOS
FIDEICOMISO GENERAL
CONSTRUCCIÓN Y MANTENIMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURAEn términos generales es posible reconocer que cada uno de estos ámbitos, en mayor o menor medida, se encuentra en un proceso de nueva estructuración para identificar los nuevos roles de los actores. En este trabajo no nos es posible abordar con detenimiento cada uno de ellos, por lo que plantearemos los aspectos generales más significativos y pondremos énfasis en algunos en especial, particularmente en la forma en la que se manejan los recursos financieros y el marco jurídico que lo motiva.


El modelo hombre-camión
La mayoría de las legislaciones estatales en México han venido enfatizando la concesión del servicio operativo con un enfoque individual que tiende a pulverizar la propiedad de las unidades de transporte en muchas personas físicas, y pocas veces en personas morales. El modelo hombre-camión tiene un fundamento legal en la priorización que hacen las leyes que regulan el otorgamiento de concesiones a favor de personas con pocas concesiones. En algunos casos una concesión equivale a una persona y a una unidad de transporte, o cuando más de 3 a 5 unidades por persona.
El resultado es un conjunto disperso de prestadores de servicio con quienes se establecen relaciones en la mayor parte de las veces de mayorías silenciosas, representadas por un líder sindical con capacidad de interlocución con la autoridad, pero con pocos instrumentos para favorecer un compromiso corporativo con calidad y eficiencia. La existencia de un espíritu de cuerpo empresarial es la excepción y no la regla en nuestro medio de transporte.
En correlato los tenedores de una o pocas concesiones establecen relaciones informales con los trabajadores del volante y con los otros trabajadores que participan en el mantenimiento de las unidades y en la supervisión y control del servicio. Por un lado poco control, pero por otro, pocas prestaciones sociales.
Con ello el modelo hombre-camión presenta una insuficiente transparencia en el manejo de los ingresos del servicio de transporte público y se convierte en una exigencia que tiene varias aristas. Frente a la informalidad de las relaciones actuales, podríamos decir que hemos construido un modelo en el que todos pierden, o al menos algunos tienen que ganar a partir del ocultamiento y la simulación de las “cuentas” o a partir de la suma cero, donde lo que gana uno es a costa de invadir el terreno del otro para ganar un poco más.
Por supuesto que el trabajador evade y retiene parte de la utilidad que le corresponde al operador de la concesión, en ocasiones en complicidad con el usuario. El operador oculta los ingresos y evade transparentar sus obligaciones fiscales. En la relación informal entre conductor y organización se toleran las faltas y la insuficiente capacitación y se evita contraer responsabilidades ligadas con la seguridad social.
Pero en contrario, este esquema no le permite a las organizaciones operadoras demostrar la solvencia y la seguridad financiera de la organización, como tampoco le permite comprometer medidas de mejora en el servicio, porque adolece del compromiso sólido de los trabajadores con la mejora y el mejor desempeño de la organización concesionaria. La consecuencia viene siendo la falta de financiamientos “baratos” y de otros apoyos públicos para mejorar el servicio.
La autoridad pierde en su capacidad reguladora y otras en su función recaudadora, pero sobre todo carece de eficacia en los instrumentos gubernativos para garantizar a los usuarios del servicio que éste se preste con eficiencia, seguridad, comodidad y agilidad.
Sin lugar a dudas quien más pierde es el usuario que padece el mal trato de los conductores y, en muchos casos, los accidentes por la irresponsabilidad en el manejo. Pierde porque su opinión y disgusto no encuentra canales de expresión, ni con las empresas ni tampoco con la autoridad encargada de la vigilancia del servicio. Regularmente será mucho mayor la presión de los intereses camioneros que la queja aislada de los ciudadanos resignados a no ver resultados por su protesta. De ahí la importancia de auditar el servicio, dándole valor a la opinión de los usuarios y de otros ciudadanos que interactúan con el transporte público.
El modelo de relación entre organismo regulador y empresas operadoras tendría un refuerzo a nivel organizacional si se identifica la necesidad de transformación que muchas de las empresas concesionarias del servicio de transporte requieren y que se traduciría en nuevas formas de relación obrero-patronal, con resultados de mejora en el nivel de servicio a los usuarios, a ello nos referiremos en la siguiente sección.
Contractualización de las relaciones organizacionales
Un sistema de medición y reconocimientos del desempeño y nivel de satisfacción de los usuarios también es posible que pueda incorporarse en las empresas operadoras del transporte. Desde nuestra perspectiva el enfoque permitiría, de manera significativa, modificar patrones de actuación de los conductores, al tiempo que se modificarían los esquemas de relación laboral y se fijan nuevas reglas para el pago en función del buen desempeño.
La imagen actual nos refleja un trabajador que labora bajo el sistema de “cuenta”, esto es, que al final del día tiene la responsabilidad de reportar y entregar una cuota fijada. De tal manera que al iniciar el día el trabajador empieza con una deuda que buscará por todos los medios cubrir y a continuación iniciar con la obtención de los recursos que le retribuyan su trabajo. La imagen ha sido expresada como “la pelea por el centavo” y el resultado es altamente dañino para los usuarios del servicio.
Con la presión de la “cuenta” encima el conductor buscará llegar primero a los lugares de mayor afluencia de pasajeros y mantener una permanente rivalidad con los otros conductores. Las posibilidades de sufrir accidentes aumentan y cualquier intento de regularidad y atención esmerada a los usuarios se pierden por las prisas y la “pelea por el centavo”.
En un esquema diferente, basado en la medición y retribución en función del buen servicio público que presten los conductores, se podrían provocar cambios muy significativos en la relación de la empresa con sus trabajadores y en el resultado final del servicio. Desde esta perspectiva el conductor iniciaría el día con una base salarial fija y terminaría su jornada con un mejor resultado económico en función del cumplimiento de metas ligadas a la buena conducción del vehículo, a la regularidad y eficiencia en el cumplimiento de horarios y tomando también en consideración la opinión de los usuarios como un elemento de la evaluación[11].
Nueva configuración institucional. “La nueva esfera pública[12]”

Así llegamos a la reflexión sobre el conjunto de reglas, normas y tradiciones, es decir, los puntos de referencia para definir el nuevo comportamiento colectivo en relación a la movilidad y al transporte público, que desde la perspectiva institucional nos conduce a analizar los mecanismos de formación de consenso y la creación de metas colectivas en la sociedad (Vergara 1989).
Desde esta perspectiva, consideramos que la mejora continua del SERVICIO PÚBLICO permite recuperar el interés general antes que el particular: personas, grupos, corporaciones, y otros sectores privilegiados, para buscar un nuevo equilibrio entre costos públicos y rentabilidades privadas. Particularmente la búsqueda de una corresponsabilidad con la movilidad sustentable es conceptualizada, como lo plantea Wagensberg, como un conjunto de “selecciones culturales en favor de una presunta identidad colectiva”[13]. La pretensión de la política sería corresponsabilizar a los ciudadanos a que adopten estilos de vida más responsables con la movilidad general y con la disminución de los efectos negativos de la movilidad motorizada.
En el nuevo entramado, se intenta viabilizar, jurídica y tecnológicamente, la opinión del usuario y darle consecuencias jurídicas y económicas que suponen poner el acento en la calidad y desempeño del servicio.
Gráficamente las innovaciones institucionales y organizacionales se pueden sintetizar en un esquema que refiere a un nuevo engranaje con cuatro actores relevantes que comparten la esfera pública en la que se concretiza la acción pública y la implantación de nuevas políticas. Algunos de los instrumentos jurídico-organizacionales y la cultura tendiente a crear metas colectivas han sido comentados en párrafos anteriores y quedan incluidas en este esquema.
Operadores
Usuarios
Autoridad
Laboral

Corresponsabilidad con la movilidad sustentable
Consecuencias jurídico-económica de la opinión
Contrato de eficiencia y de mejora continua
Contrato de certidumbre en el empleo con ssseprestaciones
Contrato de certidumbre de largo plazo
Contrato de medición del desempeño
Servicio digno
Reconocimiento del valor social del chofer
…tener la inteligencia para la construcción política de los nuevos espacios sociales
…lo estratégico es entender (vencer) al otro
Algunos aterrizajes del nuevo concepto de Espacio Público
En resumen ¿Qué significa para nosotros el Espacio Público? ¿Cómo aterrizar el concepto en el ámbito de una nueva movilidad urbana? Las expresiones nos refieren al menos a tres diferentes referentes.
Por un lado, nos referimos a lo territorial, lo físico, lo espacial. Ello nos lleva frecuentemente, en el tema del transporte y la movilidad urbana, a preguntarnos ¿Quién usa o abusa de la vialidad y los espacios abiertos?, como hemos dicho anteriormente es su majestad el automotor, especialmente el auto privado a quien se destina buena parte de los espacios viales de las ciudades y, por otro lado, varios intereses de particulares utilizan los espacios públicos para fines privados (banquetas, camellones y vías públicas). Así los vendedores ambulantes, como los vallet parking, los “franeleros”, o los talleres sobre las banquetas privatizan ganancias a partir de externalizar molestias públicas hacia la mayoría de los habitantes de las ciudades.
Por otro lado, políticamente relacionamos lo público de los espacios de actuación con el reconocimiento de actores que actúan en la esfera de lo público y nos preguntamos ¿Qué noción de bien común tenemos para la definición de la esfera pública[14]? ¿Qué actores participan? ¿Cómo ciudadanizar la participación?
Un tercer referente sobre los espacios públicos es el que alude al proceso de elaboración de las Políticas Públicas, donde la concepción sobre que lo público es más que lo gubernamental, permite introducir nuevos conceptos y postulados sobre la acción pública[15], la gobernanza y gestión pública[16] y de la creación de valor agregado en el actuar del sector público[17]. Así nos podemos preguntar, para el sector transporte y para la movilidad de las personas ¿Cuáles inversiones públicas proporcionan mayor valor agregado a los ciudadanos? y ¿a quiénes les corresponde llevar adelante las nuevas políticas para la modernización del transporte público?
Algunas de estas preguntas han sido abordadas en secciones anteriores y a algunas otras nos referiremos a continuación, tratando al mismo tiempo de proponer, a manera de hipótesis explicativa algunas respuestas y “recomendaciones” para el cambio que se analiza.
Territorios para lo público
La estructuración de una nueva ciudad a partir de asumir un modelo de rescate de espacios públicos para viabilizar una movilidad sustentable, tiene en la construcción de carriles exclusivos, confinados y semi-confinados para el transporte público y en la creación de espacios de integración modal para los transbordos, un referente concreto y simbólico que redefine territorialmente el bien común y el interés general.
El papel estructurante de la nueva política, permite retomar la centralidad del transporte público para beneficio de la mayoría de la población y otorga a la infraestructura vial un carácter más democrático al darle prioridad de circulación a los vehículos colectivos y al mismo tiempo mejorar la circulación de todos.
Un caso similar se ha venido dando en la introducción de calles peatonales en las que se valora dar la prioridad de paso y la seguridad a los paseantes de “a pie”, para poder disfrutar más del entorno urbano, especialmente en los centros urbanos. Poco frecuente es encontrar calles exclusivas para el transporte colectivo, salvo aquellas en las que conviven, por ejemplo los rieles de los tranvías con el paso de los peatones. Igualmente difícil es reconocer importancia a la movilidad alterna con bicicletas y otros vehículos no motores, sin embargo estos nuevos elementos espaciales habrán de conformar un nuevo mensaje en donde se redefinen las prioridades en el uso del espacio.
Estaciones multifuncionales y multimodales
En el mismo sentido la importancia del espacio público para la accesibilidad y transferencias de los usuarios del servicio: los parabuses y estaciones, puede ser un pretexto para esta nueva refuncionalización de los espacios y, al mismo tiempo, para la revitalización de los barrios en los que se inscriban. La tendencia a “monumentalizar” el concepto de transporte colectivo en obras que recuperen espacios abiertos y accesibles, conforma un elemento funcional muy relevante y permitirá ejemplificar el nuevo concepto.
En complemento, será posible detonar proyectos que concentren otros usos comerciales y de servicios, que den viabilidad financiera a los proyectos, al tiempo que ofrezcan a los usuarios de transporte otros servicios para la complementación de sus deseos de viaje.
Tecnologías habilitantes
Cada vez es más frecuente la utilización de herramientas tecnológicas y de información en el análisis y mejora de los problemas del transporte. En los últimos años la tendencia es a la utilización de soluciones que tienden a mejorar la eficiencia en el control de los ingresos (contadores de pasajeros, tarjetas de prepago, etc.); algunas otras con una orientación al mejoramiento en la operación de la ruta (GPS, sistemas de comunicación con el operador, etc.); y aún otras cuya orientación es hacia el monitoreo de las condiciones de operación y hacia la planeación de los servicios de mantenimiento los vehículos (dispositivos para la colecta de datos y para el control de operación).
El uso eficiente de los dispositivos y de la información que proporcionan estos componentes ofrece resultados sorprendentes en cada uno de los sistemas en los que se incorpora y, regularmente, le resuelve al operador problemas de evasión, insuficiente uso del potencial de la ruta o mayor eficiencia en el control de los costos operativos. Sin embargo muchas de las soluciones se diseñan y se operan parcialmente y su potencial no se pone al servicio de una eficiencia global del servicio. Así, es frecuente encontrar eficiencia, por ejemplo en los sistemas de regulación y ayuda a la explotación de la ruta con escasa, o nula, integración con otros sistemas, como el de mantenimiento y el de prepago.
Menos frecuente aún es la construcción de un modelo tecnológico y de información con capacidad de compartir y colaborar con los recursos a favor de varios usos y de variados actores que intervienen en la prestación del servicio.
La perspectiva que asume este trabajo es que es posible construir este modelo de información, decisión y aprendizaje a favor de una mayor eficiencia en el funcionamiento del servicio y con resultados en el mejoramiento directo en la atención de los usuarios. Es posible por tanto considerar, entre otras, las siguientes líneas claves en el desarrollo de esta perspectiva:
Elaboración de indicadores para la medición del desempeño operativo del servicio. Tiempo de recorrido, cumplimiento de la frecuencia “publicada”, etc.
Indicadores de medición de la satisfacción de los usuarios del servicio. Trato en las interacciones entre empleados y clientes
Indicadores del desempeño operativo de las unidades. Para identificar las buenas y las malas prácticas tanto a nivel de conducción de unidades, como en las condiciones de mantenimiento y garantía de fiabilidad.
Algunas consecuencias de la utilización de los modelos habrán de identificarse a nivel de la competitividad para la ciudad en los tiempos de recorrido promedio de los viajes que se realizan[18]. Otras más podrán traducirse en políticas tarifarias con un claro contenido de beneficio al uso frecuente e integrado de los modos de transporte[19] y con posibilidades de ser aplicadas porque se cuenta con una tarjeta inteligente que identifica los transbordos que se realizan.
Más ambicioso aún será ir avanzando hacia reconocer que la contribución ambiental del transporte colectivo es un factor que requiere ser valorizado y reforzado en el marco de los acuerdos globales y locales[20].
Conclusiones
El aporte de la Teoría Organizacional a la comprensión de realidades y situaciones complejas queda de manifiesto en nuestro intento de abordar el tema del transporte público de pasajeros con un enfoque institucional y organizacional. Al mismo tiempo se adopta una perspectiva de investigación transformativa[21] en la que se reconoce que el investigador, en ocasiones, es actor y “observador” al mismo tiempo.
Así que para nosotros la búsqueda de nuevos instrumentos interpretativos va de la mano del intento de proponer esquemas de transformación como los que aquí estamos considerando. Especialmente la regulación de las concesiones que otorga la autoridad a partir de un nuevo entramado institucional y organizacional se valora factible y se analiza como una palanca para favorecer el cambio de modelo de administración en las empresas operadoras del servicio.
Hay mucho que avanzar en el campo de los estudios organizacionales, al igual que en el de la política y la acción pública. Se asume que esta perspectiva representa un punto de interés en el campo académico y también una alternativa de interés, tanto para los actores que intervienen directamente en el servicio, como para la comunidad que dispone de espacios públicos como bienes escasos a los que tiene que asignarles prioridad cuando de movilidad hablamos.
De esta forma, se valora que es posible convocar a esquemas de negociación y convencimiento que deriven en la aceptación de los actores relevantes en iniciativas del tipo que se han discutido y que pueden trocar conflicto en colaboración, para encontrar nuevas situaciones satisfacientes: satisfactorias y eficientes al mismo tiempo.
Se ha dicho, por otro lado, que existe una tendencia al establecimiento de criterios técnicos para la toma de decisiones y que puede “neutralizar” algunas de las decisiones consideradas. Así, la fijación de tarifas como el cumplimiento de las metas de transportación, o la argumentación sobre el buen o mal manejo de un vehículo, pueden ser apoyados con los dispositivos y herramientas que los sistemas ofrecen en la actualidad, pero sobre todo a partir del establecimiento de nuevas reglas entre los actores participantes. De ahí la importancia de tomar una perspectiva institucional y organizacional que complemente aquéllas que enfatizan los aspectos operacionales o de diseño técnico-funcional.
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Referencia en Internet
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[1] Guerra, F-X, Lempérière, A. Los espacios públicos en Iberoamérica. Ambigüedades y problemas. Siglos XIII-XIX. México: Centro Francés de Estudios Mexicanos y Centroamericanos, Fondo de Cultura Económica, Primera Edición en Español, 1988, p. 7.
[2] Para una descripción más amplia de este modelo corporativista ver González (2003)
[3] Un buen ejemplo que contradice a esta “regla” es el caso del organismo público que presta los servicios de Tren Eléctrico y autobuses en la Zona Metropolitana de Guadalajara: Siteur (Sistema de Tren Eléctrico Urbano). Para más información ver http://siteur.jalisco.gob.mx/index.htm
[4] Lezama (2006) ha abordado la cuestión del medio ambiente para la ZMCM desde una perspectiva institucional, sin embargo se refiere al marco de coordinación gubernamental y no considera los aspectos “institucionales” que involucran a otros actores de la sociedad civil.
[5] Quizá los casos más destacados son el precursor modelo de Optibús en la Ciudad de León, el Metrobús de la Ciudad de México y el Pretren y más recientemente el Macrobús en la ciudad de Guadalajara.
[6] Un criterio de cambio podría ser modificar la asignación presupuestal para introducir elementos de eficiencia, buen desempeño y generación de valor agregado a los “clientes”.
[7] Autos chocolates es la expresión usada para los autos de EEUU, que son desechados por obsolescencia, que ingresan al país de manera ilegal y que han sido “legalizados” en programas populistas e irresponsables
[8] Una versión más amplia de esta sección está en GONZALEZ, H.G., Hacia nuevos modelos de relación en el servicio de transporte colectivo de pasajeros, capítulo en el libro de Márquez A. D., “El reto del transporte en la Ciudad de México. Voces, Ideas y Propuestas”, EDAMEX, México, 2005
[9] Se comparte el concepto explicado por Cabrero (2006) que refiere a la interacción de los ámbitos del Estado y la sociedad en la puesta en marcha de políticas públicas.

[10] Cabe hacer una excepción en el funcionamiento de la operación del Pretren en Avenida Vallarta de la Zona Metropolitana de Guadalajara, donde se ha contractualizado la contratación y evaluación del personal operativo entre el organismo público Siteur y una empresa prestadora del servicio.
[11] Cabe destacar que en el Pretren de Guadalajara ya opera un sistema de esta naturaleza.
[12] El concepto alude a la noción habermasiana presentada por Guerra (1998) op cit, y contextualizada para el caso mexicano en Sacristán y Piccato (2005), en el mismo texto se aborda específicamente, en la colaboración de Leidenberger, la singularidad del transporte público.
[13] Wagensberg, Jorge. A más cómo, menos por qué. 747 reflexiones con la intención de comprender lo fundamental, lo natural y lo cultural. España: Tus Quets editores (Metatemas 92), Primera Edición en Español, 2005, p. 23

[14] Sobre la utilización del modelo de la esfera pública para entender las interacciones entre Estado, sociedad civil y elites en México, ver el texto de Sacristán y Piccato “Actores, espacios y debates en la historia de la esfera pública en la Ciudad de México”. En especial para el caso del transporte público el aporte de Leidenberger sobre los tranvías a principios del siglo veinte.
[15] Ver especialmente Cabrero (2006)
[16] Recientemente Aguilar (2006) aborda el qué hacer de la administración pública desde estos enfoques para sugerir un nuevo compromiso social y gubernamental por el buen modo de gobernar y administrar.
[17] Moore (1998) sugiere este eje como guía de trabajo en la gestión estratégica del sector público.
[18] Sobre competitividad en las ciudades Arce, Cabrero, Zicardi (2005) y específicamente sobre la contribución del transporte ver Flóres y Soto (2005)
[19] En el sistema Tren Electrico-Pretren de la Zona Metropolitana de Guadalajara la tarifa de transbordo entre modos tiene un descuento de 50% (para febrero de 2007 eso significa que de una tarifa general de $4.5, el usuario que pasa de un modo de transporte a otro tiene 90 minutos para utilizar el descuento)
[20] Hay suficiente evidencia sobre esta contribución del transporte público a la no emisión de gases de efecto invernadero (GEI) y cada vez más se discuten los mecanismos canalizar recursos. Ver el reciente informe sobre el cambio climático que el Gobierno Inglés encargó al economista Stern http://www.hm-treasury.gov.uk/independent_reviews/stern_review_economics_climate_change/sternreview_index.cfm
[21] Para una mayor referencia sobre la perspectiva de investigación transformativa ver Instituto de Socioeconomía de las Empresas y de las Organizaciones (ISEOR) www.iseor.com